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論我國宗教平等的法律保護
發布時間: 2019/9/26日    【字體:
作者:彭瑞花
關鍵詞:  宗教平等 法律保護 宗教立法  
 
 
【摘要】 宗教平等在我國宗教法治建設中意義重大,國家已制定出相對完善的宗教法律體系,以實現憲法所規定的宗教信仰自由,保障信教公民與不信教公民之間、不同宗教之間、不同教派之間在法律面前的平等地位。由于宗教事務的復雜性,還存在立法標準不統一、法律責任模糊、自由裁量權過大等不足,仍然需要從立法、執法、司法各個層面進一步完善。
 
宗教平等是一個法律概念,是從法律的角度來分析宗教問題,在我國,宗教平等是“法律面前人人平等”原則在宗教領域中的體現,包括各宗教、各教派的法律地位平等,信教公民與不信教公民的法律地位平等,在法律面前,既不享有任何特權,也不受任何法律歧視。這在宗教人口眾多、宗教歷史悠久、本土宗教與外來宗教并存、各大宗教俱全的國家尤為重要。如何通過法律的手段對各種宗教行為加以調控,保護龐大的信教群體的合法權益,保證信教公民與不信教公民的和睦共處;如何保護各種不同宗教尤其是處于弱勢地位的宗教的合法權益,不僅關系著宗教是否能夠在現代法制社會得以生存和發展,而且在很大程度上影響著經濟社會的可持續發展,甚至關系到政治穩定的大局。正確分析當前宗教平等中存在的各種不足,有針對性地提出法制建議,對于促進宗教法治建設具有重要的意義。
 
一、宗教平等的價值
 
(一)憲法平等原則在宗教信仰自由中的具體體現
 
憲法是一個國家的根本大法,將公民的平等權入憲表明了平等權的地位是根本性的、至上的,我國法律體系中與宗教信仰自由有關的包括法律、行政法規、地方性法規和規章多個層面,其中屬于基本法律層面的有《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《民族區域自治法》、《工會法》、《勞動法》、《兵役法》、《廣告法》、《香港特別行政區基本法》、《澳門特別行政區基本法》等;屬于行政法規層次的有《宗教事務條例》和《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定實施細則》;另外還有國務院部門規章以及大量的地方性法規和地方政府規章。無論是法律層面上保障宗教信仰自由的有關條文,還是法規、規章層面上的專門性規定,其宗旨都是為了保護公民的宗教信仰自由。法律、法規和規章的內容中對宗教平等的保護是保護公民宗教信仰自由的根本原則和保障,同時也是憲法的平等原則在宗教信仰中的具體體現。
 
(二)保障宗教信仰自由的根本原則
 
平等是一切法律權利的基礎,只有消除歧視、消除特權,法律面前人人平等才能使法律所賦予的各項權利和自由得到保障。在宗教領域,宗教平等是對宗教信仰自由理念的最好詮釋。“在公民中間,完全不允許因為宗教信仰而產生權利不一樣的現象。”{1}只有堅持宗教平等的根本原則,以宗教平等作為處理一切有關宗教問題的出發點,才能使信教公民與不信教公民互相尊重、彼此容忍。現代國家大多采用政教分離的方法保護宗教信仰自由,也是為了使各個宗教以及各教派的法律地位平等,防止宗教歧視,使各個宗教能夠互相尊重、互相容忍、和平共處。
 
(三)我國人權保障事業與國際接軌的必然要求
 
全球化發展使世界各國之間的聯系日益緊密,國際社會為了保障基本人權,也非常重視對宗教信仰自由的保護,特別注意對宗教平等權的保護。聯合國通過的《世界人權宣言》規定:“人人生而自由,在尊嚴和權利上一律平等。他們賦有理性和良心,并應以兄弟關系的精神相對待。”“人人有資格享有本宣言所載的一切權利和自由,不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別。”另外,《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》中規定:“任何國家、機關、團體或個人都不得以宗教或其他信仰為理由對任何人加以歧視”,“本宣言中‘基于宗教或信仰原因的不容忍和歧視’一語系指以宗教或信仰為理由的任何區別、排斥、限制或偏袒,其目的或結果為取消或損害在平等地位上對人權和基本自由的承認、享有和行使”。我國憲法明確規定要尊重和保障人權,保障公民的宗教信仰自由和宗教平等權,這與《世界人權公約》和《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》規定的宗教平等的精神是一致的。保護宗教平等權,不但是落實宗教信仰自由、加強宗教法治建設的根本原則,更是在人權保障事業上與國際接軌的重要步驟。
 
(四)當前構建我國和諧社會的重要保障
 
在中國宗教發展歷史中,我國一直就存在多種宗教,占主流地位的是佛教、道教和儒教,佛教是一種外來宗教,道教是我國土生土長的宗教。三大宗教之外還有伊斯蘭教、基督教等其他宗教,各個宗教在發展的過程中雖然有過爭論,佛教與道教又總是呈現此消彼長的態勢,但總體來看并沒有發生過西方一些國家出現的嚴重的宗教歧視、宗教迫害以及宗教戰爭事件。2005年有人做過調查認為,中國的宗教信仰者至少有“三億人”。這個數字不見得非常準確,但是足以說明宗教在我國一直處于發展之中,影響也越來越大。并且,我國目前除了佛教、道教、伊斯蘭教、天主教、基督教這五大宗教外,還有東正教、猶太教以及其他的新型宗教。要充分保障三億信教公民的信教自由和其他公民的不信教自由,使各種宗教以及各個教派互相尊重、和平共處,就必須堅持宗教平等,這是構建我國和諧社會的重要保障。
 
二、我國宗教平等法律保護中存在的主要問題
 
(一)權利主體模糊
 
《憲法》36條規定:“中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”在這個規定中,權利主體非常明確是指中國公民,即具有中華人民共和國國籍的人,沒有包括外國人和無國籍人。1994年國務院制定了《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》,專門就外國人在我國的宗教信仰自由做了規定,但對于無國籍人的宗教信仰自由并未提及。另外,有的地方宗教事務條例將宗教僅限定為佛教、道教、伊斯蘭教、天主教和基督教,事實上,除了這五大宗教外,我國還存在著猶太教、印度教、東正教以及一些新興的宗教,按照某些地方性法規的規定,五大宗教以外的這些宗教都不屬于宗教,不僅得不到法律的保護,而且連合法的可能性也不存在,更不可能實現宗教平等,2007年,遼寧鞍山香山寺方丈本愿法師去世,個人名下留有存款28萬元及汽車農用車各一部,其法定繼承人提出繼承法師的遺產,該案并不是僧侶遺產繼承問題的第一案,但是,時至今日,僧侶遺產繼承問題在立法上還是空白。對于此類案件,中國佛教協會在給廣東省佛教協會的復函中指出:“僧人遺產由其生前所在寺院集體繼承和處理,其俗家親屬無繼承權;俗家親屬生活確有困難,酌情給予適當補助”。最高人民法院1994年對宗教事務局提出的《關于對僧人遺產的處理意見》復函中指出:“我國現行法律對僧人個人遺產的繼承問題并無例外規定,因而,對作為公民的僧人,在其死后,其有繼承權的親屬繼承其遺產的權利尚不能否定。僧人個人遺產如何繼承的問題,是繼承法和民法通則公布施行后遇到的新問題,亦是立法尚未解決的問題。因此,我院不宜作出司法解釋。建議你們向立法機關反映,通過立法予以解決。”所以,法院審理時應當適用《繼承法》的規定還是以佛教協會的意見作為審理案件的根據?如何消除宗教習慣與世俗法律的沖突,如何理順僧俗兩界在僧侶遺產繼承處理中的關系,以及由此引出信教公民與不信教公民在世俗法律面前是否平等已經成為我們不得不面對的法律問題。
 
(二)法出多門,宗教平等在執法中難以實現
 
1982年,中共中央發布《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》(通稱“19號文件”),第一次明確提出要制定切實可行的宗教法規,拉開了我國宗教立法的序幕。到今天為止,我國與宗教有關的法律法規體系主要包括以下層次:憲法、基本法律、行政法規、國務院部門規章、地方性行政法規和地方政府規章以及規范性法律文件,從制定主體上看有全國人大及其常委會、地方人大及其常委會、國務院、地方人民政府、中央及地方宗教管理機關。法律、法規規章的數量大、立法水平參差不齊,地方性法規與行政規章之間、地方性法規之間的規定不一致現象嚴重,損害了法律的權威。更重要的是,行政機關在執法中無法正確地適用法律法規,很容易導致同樣的案件在不同的地區或者在不同的執法者手中得到不一樣的處理,執法平等難以保障。
 
(三)法律責任規定不完善,司法平等權得不到保障
 
1.行政主體的法律責任不明確
 
依法管理宗教事務是保障宗教信仰自由的必然要求,行政機關管理宗教事務必須堅持依法行政的基本原則。在宗教事務管理中,作為管理者的行政主體主要是各級宗教事務管理機關,當然也包括工商、環保、文物、房產、公安等其他行政機關以及法律法規授權的組織,行政機關及其工作人員在實施具體行政行為時產生的法律責任如何認定,承擔責任的主體是行政機關還是行政機關工作人員,承擔的賠償責任是民事賠償還是行政賠償,有的行政法規、規章沒有做出規定,有的做出了規定卻非常籠統,還有的規定違反了上位法的規定。《宗教事務條例》38條規定:“國家工作人員在宗教事務管理工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,依法給予行政處分。”《江西省宗教事務條例》40條規定:“違反本條例規定,非法查封、扣押、凍結、沒收、處分宗教財產,能返還的,由有關機關責令返還;造成損失的,依法承擔民事責任;尚不構成犯罪的,對有關責任人員依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。”這兩條規定表明國家工作人員的違法行為如果尚未構成犯罪,應當受到行政處分,從行政機關管理國家工作人員的角度講,這是合法的、正當的。但是從行政機關管理宗教事務的角度看,國家工作人員的行為是代表行政機關實施的,屬于職權行為,而不是個人行為,由此導致的法律責任首先應當由行政機關承擔,國家工作人員承擔的行政處分和刑事責任不能替代行政機關的法律責任。并且,根據江西省的規定,行政管理機關違法行政造成宗教團體和信教公民的財產損害后,由該管理機關承擔民事賠償責任。根據我國《國家賠償法》和《民法》的規定,行政機關在行政執法中造成的經濟賠償屬于國家賠償,在作為普通民事主體時造成的經濟賠償則屬于民事賠償,這兩種賠償責任的性質是截然不同的,二者不能互相替代。由于行政機關及國家工作人員承擔的法律責任不明確,權責不一致,所以,行政機關及其工作人員在管理宗教事務中重管理、輕法治的觀念根深蒂固,加上監督機制的不完善,管理過程中極易發生行政違法行為。
 
2.法律救濟途徑不明確
 
《宗教事務條例》46條規定:“對宗教事務部門的具體行政行為不服的,可以依法申請行政復議;對行政復議決定不服的,可以依法提起行政訴訟。”各省、自治區、直轄市的規定不同,河北、上海、重慶、四川與《宗教事務條例》的規定一致,行政復議是行政訴訟的前置程序,對行政復議決定不服才能夠向法院起訴;海南、吉林、天津、福建、廣西、內蒙古則規定既可以申請行政復議也可以提起行政訴訟;其他的省、自治區、直轄市對此問題沒有明確的做出規定。使得與宗教信仰有關的行政法規、規章體現出來更多的是管理的色彩,救濟保障的色彩太過薄弱,宗教信仰的平等權難以得到切實的保護。
 
3.行政自由裁量權過大,易造成實踐中的不平等
 
由于我國沒有統一的宗教法,《宗教事務條例》和地方性法規、規章中對宗教事務中的一些基本法律概念沒有明確的加以界定。《憲法》36條規定:“中華人民共和國公民有宗教信仰自由”,但是什么是宗教信仰自由,是信仰層次的還是行為層次的,還是兩者都包括在內,至今也沒有一個統一的標準。《宗教事務條例》和地方有關宗教的法規、規章都規定“國家依法保護正常的宗教活動”,“正常”這個詞如何理解?什么樣的宗教活動算是正常的宗教活動?行政機關管理宗教事務做出具體行政行為的時候應當遵循什么樣的程序,這些都沒有明確的法律規定,實踐中只能由國家工作人員根據自己的理解掌握。行政機關的自由裁量權如此之大,加上執法人員的法律素質、業務素質、對宗教政策法律的理解等諸多差異,很容易造成同樣的案件不同的對待,不同的案件同樣的對待等法律問題,從而侵害宗教平等權。
 
三、完善我國宗教平等權法律保護的建議
 
(一)倡導宗教寬容,保障信教者與不信教者的平等權
 
宗教平等意味著信教公民與不信教公民的法律地位平等,在宗教信仰上互相寬容、彼此尊重,不因自身有無宗教信仰的原因而侵犯到他人的合法權益。尤其是在公共場所,宗教寬容精神就顯得更為重要。2004年2月10日,法國國民大會以494票贊成、36票反對、31票棄權的壓倒性多數票,一讀通過了政府提出的一個在國內引起廣泛爭論甚至也引起國際爭議的法案。該法案嚴禁在公共場所配戴明顯的宗教標志,包括穆斯林頭巾、猶太教小帽、基督徒的大型十字架等。公立學校學生違反此法者,可能被學校開除{2}。該法案被稱為“頭巾法案”,在法國和國際社會都受到了普遍的關注和激烈的爭論。臺灣的陳素秋教授認為這個法案不但干預了學生的信仰自由,犧牲了他們的權利,而且放棄了學校作為多元文化場所的機會,他認為學校應該通過宗教教育,叫大家忍受其他宗教。也有的學者則持相反的觀點,認為宗教信仰自由既然是私人的事,那么,就應當嚴格限制宗教介入公共場所,防止宗教信仰者對他人造成壓迫,以保障宗教分離原則和宗教平等。
 
宗教平等意味著信教公民與不信教公民的法律地位平等,在宗教信仰上互相寬容、彼此尊重,不因自身有無宗教信仰的原因而侵犯到他人的合法權益。尤其是在公共場所,宗教寬容精神就顯得更為重要。倡導宗教寬容不僅僅意味著對信仰宗教的公民的容忍,在特定情況下對不信仰宗教的公民的容忍顯得更為重要。尤其是在多數人信仰某一特定宗教的場合下,不信仰宗教的公民的平等權更容易遭受侵犯,在生活中有時更容易遭受歧視。權利和義務是統一的,不存在無義務的權利,也不存在無權利的義務,享有宗教信仰自由的同時也應當履行尊重他人不信仰宗教的自由的義務。《宗教事務條例》規定,“信教公民的集體宗教活動,一般應當在經登記的宗教活動場所(寺院、宮觀、清真寺、教堂以及其他固定宗教活動處所)內舉行,由宗教活動場所或者宗教團體組織,由宗教教職人員或者符合本宗教規定的其他人員主持,按照教義教規進行”。《廣西壯族自治區宗教事務行政管理暫行規定》規定,“信徒在宗教活動場所以及按宗教習慣在自己家里進行正常的宗教活動,受法律保護,任何人不得干涉”,“任何人不得擅自在宗教活動場所以外進行宗教活動。任何人不得在宗教活動場所進行反宗教的活動”。這些具體的法律就是為了保護公民信仰宗教和不信仰宗教的自由,保護信教公民與不信教公民的平等權。
 
(二)完善宗教法律體系,統一宗教執法標準
 
依法治國,建設法治國家是我國一直以來的治國方略,亞里士多德說過:“法治就是制定的完好的法律得到人們的普遍遵行”{3},依法治國的前提條件就是有法可依,制定完備的法律制度。我國經過幾十年的理論探索和實踐改革,有關部門和30多個省、自治區、直轄市陸續頒布了地方性宗教法規和宗教規章,為制定宗教法積累了豐富的經驗。2004年《宗教事務條例》的出臺,更使我國的宗教法制建設取得了舉世矚目的成就。制定宗教法是我國法治建設的必由之路,也是宗教界、學界、宗教事務管理機關的共同期盼,但是,為了法律的權威,更為了制定出質量過硬的法律,制定宗教法不能急功近利,要在條件成熟的基礎上穩步推進。
 
當今世界絕大部分的國家都在本國的憲法或法律中明確規定要保障宗教信仰自由,但是只有極少數的國家制定了宗教基本法。美國雖然將宗教信仰提高到人權的地位,但是也沒有制定攬括一切宗教事務的宗教基本法,當然這與美國法律是判例制度有關,但是,這與宗教往往和政治問題、民族問題夾雜在一起也具有非常大的關系。所以多數國家不僅把宗教問題當成一個法律問題。更看作是一個政治問題,在宗教問題的處理上都非常謹慎,我國在處理宗教事務的問題上并沒有現成的可以借鑒的模式,只能不斷地摸索適合我國具體國情的制度。正如葉小文在《大力加強宗教法治建設》所說:由于宗教工作的復雜性、特殊性和重要性,加強宗教法制建設需要縝密決策,從長計議,切不可掉以輕心,草率行事,要搞好調查研究,既要對目前全國的宗教法制建設的現狀心中有數,又要對歷史、對國家依法管理的情況進行分析研究,更要對具體怎么做反復推敲,加強宗教法制建設的綜合研究是學者們關注的重點{4}。制定的法律法規在實踐中得到遵守是法制建設的關鍵環節,《宗教事務條例》頒布實施后對我國的宗教法制建設起到了巨大的促進作用,有力地保障了我國憲法所規定的公民的宗教信仰自由。但是,該條例的內容有很多不足之處,造成了適用法律時的無所適從。當務之急應當制定《宗教事務條例實施細則》,明確界定“宗教信仰自由”、“宗教”、“正常”等基本法律概念,明確執法程序和各方主體的法律責任,使《宗教事務條例》能夠具體操作和實施。
 
在國家尚未制定統一的宗教基本法之前,為了使不同地區的地方性宗教行政法規和規章的內容與《宗教事務條例》保持一致,一方面應該統一由該省、自治區、直轄市人大常委會制定地方性法規;另一方面,立法落后的省級行政區應該根據《宗教事務條例》制定適合本行政區域的地方性法規;最后也是最重要的,各省、自治區、直轄市應當對其宗教事務相關法規的內容加以修改,互相借鑒成功的立法經驗,加強彼此間的溝通交流,防止彼此間制定的法律制度的矛盾和沖突,實現法律制度的統一。
 
(三)明確法律責任,保證司法平等
 
在宗教事務管理中的行政主體主要是各級宗教事務管理機關,除此以外的工商、環保、文物、房產、公安等行政機關也會在宗教事務中做出一定的具體行政行為,如果行政主體的具體行政行為侵犯了宗教團體、宗教活動場所、宗教教職人員和其他信教公民的合法權益時,就應當承擔相應的法律責任,如果造成了損害,就應當承擔起行政賠償責任,行政賠償責任屬于國家賠償,而不是承擔民事賠償責任,行政主體的法律責任不能轉嫁到國家工作人員的身上,要明確區分國家工作人員與其所屬行政機關的責任。另外,還要區分國家工作人員是否利用了其作為國家工作人員的身份,如果不是行政執法行為而是個人行為造成了違法,就應該由國家工作人員自己承擔相應的行政責任和民事賠償責任。如果其行為構成了犯罪,就要受到刑法的制裁。
 
另外,行政自由裁量權過大是我國行政法律規范普遍存在的問題,這與宗教法律體系不完善有很大關系,也與宗教事務的多樣性和復雜性有很大關系。自由裁量權過大對宗教平等權的損害是顯而易見的,不僅容易導致信仰宗教的公民與不信仰宗教的公民的不平等,也容易使不同宗教、不同教派的平等權遭受損害。所以,約束自由裁量權在依法管理宗教事務、保障宗教平等權上具有重要意義。
 
《黑龍江省政法管理干部學院學報》, 2014年
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