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宗教立法與合憲性審查
發布時間: 2019/8/29日    【字體:
作者:莊漢
關鍵詞:  宗教立法 合憲性審查  
 
我發言的題目是“宗教立法與合憲性審查”,我了解到《湖北省宗教事務條例》修訂過程中,有三個問題是討論得非常激烈,我把這三個問題提出來,作為探討宗教立法與合憲性審查論題的引子。
 
第一個爭議比較大的問題是,本地的宗教教職人員如果要到外地,或者是外地的宗教教職人員要到本地辦理宗教事務,需不需要報備?這種跨區域辦理宗教事務,要細化到哪一級?是地市一級還是區縣一級?如果區縣這一級跨區域辦理宗教事務都必須報備或審批的話,會帶來極大的不便,也會造成很大的管理成本。
 
第二個有爭議的地方是關于宗教活動的臨時聚集點怎么管理?實踐中不成文的做法是,臨時聚集點的聚集人數如果超過了一定數目,就不允許。根據聚集人數來限定是否合理?聚集人數的上限該如何確定?這在立法中相當難以操作。
 
第三個引起爭議的條款是對宗教出版物的管理。對宗教出版物的管理目前主要分成兩類,一類是公開出版物,一類是內部資料。內部資料的管理相對比較松散,但對于公開發行出版物的管制就比較嚴格。新聞出版部門可能不太懂宗教出版物到底是不是非法出版物,有無違背黨和國家的宗教政策,所以在實際操作中出現一刀切的做法,比如只要是港澳臺出版物,只要是繁體字的出版物就一律禁止,倒不是特別針對港澳臺出版物,主要是執法成本太高。
 
這些問題都關涉宗教立法的合憲性審查議題,我首先把問題提出來,供各位思考與評論。
 
我的發言分為三個部分,第一部分是合憲性審查概述。
 
黨的十九大報告提出:“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威。”其中合憲性審查這個概念,首次出現在黨的正式文件中。
 
1.合憲性審查的內涵
   
憲法是國家的根本大法,一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。合憲性審查就是依據憲法對憲法以下的法律文件是否符合憲法進行的審查,是憲法監督的重要方式,對維護國家法制統一、規范和約束公權力、保障公民權利具有重要意義。
 
憲法規定了非常完善的公民的基本權利,但是在具體法律制度的建構過程中,具體的法律規則可能會對憲法所規定公民的基本權利作出限制,那么合憲性審查工作的一個重要的內容就是要去審查這些限制公民基本權利的法律規則,是不是合憲的,是不是過度地、不當地限制了我們公民的基本權利。
 
2.合憲性審查與公民基本權利
 
憲法規定了非常完善的公民的基本權利,但是在具體法律制度的建構過程中,具體的法律規則可能會對憲法所規定公民的基本權利作出限制,那么合憲性審查工作的一個重要的內容就是要去審查這些限制公民基本權利的法律規則,是不是合憲的,是不是過度地、不當地限制了我們公民的基本權利。
 
3.我國合憲性審查的主體
 
     2018年3月11日,十三屆全國人大一次會議修改憲法,將全國人大法律委員會更名為憲法和法律委員會(《憲法》第70條第1款)。根據中共中央《深化黨和國家機構改革方案》,此項更名舉措旨在“弘揚憲法精神,增強憲法意識,維護憲法權威,加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作。
 
第二部分我談一下宗教基本法的立與不立之爭。
 
前提性問題是我國是否有必要制定《宗教基本法》?這個問題爭論非常大。代表主張立法的正方觀點,我主要羅列劉澎教授提出來的幾個理由:第一,法治是解決中國宗教問題的根本出路;第二,宗教內部事務亂象紛呈,我們現在還主要是依靠行政手段來管理宗教,應當轉向以法律的手段來治理宗教;第三,我國憲法36條專門講到宗教信仰自由,但是憲法沒有做到司法化,不能夠進入司法程序。那么違憲怎么辦?第四,宗教事務條例是行政法規,那么從法律上講它的法律位階比較低,以下位法來代替上位法不符合憲法原則。
 
反對制定宗教基本法的理由主要有:第一,宗教基本法的立法并不是一個世界性的慣例,絕大多數國家都沒有宗教基本法,世界范圍內有宗教基本法的國家大概不超過十個;第二,宗教事務關注人的精神上的主觀上的事項,再高超的立法技巧也無能為力。比如立法對宗教怎么界定?它的設立標準是什么?正教和邪教的區分標準是什么?應該說很難以通過文字加以描述和分門別類,而概念化和類型化是立法的一個特點,沒辦法做到精確的概念化和類型化,再高超的立法技巧對宗教事務也是無能為力的;第三,進行宗教基本法的立法的主要動因是要針對利用宗教來斂財等非法活動,實際上刑法有詐騙罪等罪名來因對,無需另行制定宗教法。
 
從正反兩方面的觀點來看,我認為立和不立的爭議肇因于對法的不同理解。比如說孟德斯鳩曾經說過,區分專制體制和民主體制的根本點,就是他認為專制體制沒有法律和規章,不以法律和規章來治國。從這個意義上講,從秦朝以后,我們的規章制度就很健全,那么我們從來就沒有過君主專制。但孟德斯鳩所講的基本法,實際上指的是約束當權者的法,而不是約束人民的法,在這個意義上,可以說帝制中國沒有法治。另外,我們現在進行的很多立法,特別是地方性立法,實際上是昂格爾所講的官僚制的法。所謂官僚制的法就是政府單方面強加給人民的,而不是社會自發形成的法,并且它是一種行政化的法,是一種國家主義的法。宗教立法同樣牽涉到價值取向,我們到底是制定一部宗教管制法,還是制定一部宗教自由保障法?立法的基本理念如果不清晰界定,那么在實踐當中,特別是地方性宗教立法,很有可能成為一部違憲的法。
 
第三部分是宗教立法的限度與合憲性審查功能的發揮。
 
1.愷撒管的了上帝嗎?
 
宗教和愛一樣,都是非常主觀的,同時又是涉及個人極端私密的精神活動,往往不能訴諸于理性。對此等性質的事項,政府不應大力介入,即便是為了保護國家安全與其他重大公共利益,亦應抱持謹慎的態度,不可輕率加以干涉,尤其是以政府的權力,提升或打壓任何宗教。
 
以法律手段進行宗教治理,應側重于宗教團體法定地位的確立,確保宗教組織的多元化、財團法人化,建立公益信托機制,加強外部性管制與宗教信息服務為主,而不應過多涉入宗教團體內部事務。畢竟,愷撒有限,神力無邊。具體而言,宗教立法應限于以下主要事項:(1)證照管理與報備登記?(2)宗教團體管理;(3)宗教財務管理;(4)宗教人員管理;(5)宗教服務品質管理;(6)宗教欺詐的管理;(7)外部性管理。特別是新興、帶有神秘性的宗教潛在的危險性的管理。(8)宗教信息管理與風險預防。
 
2.宗教立法應遵循的基本原則
 
宗教事務立法的限度何在?進行宗教立法,至少要遵循三大原則:政教分離原則、平等原則(應該平等的對待信教和不信教的公民,不應當對特定宗教有特別的優待或者是歧視的做法)和比例原則。
 
3.發揮合憲性審查的功能
 
我國既有的宗教領域的立法以行政立法與地方性立法為主,比如國務院制定的《宗教事務條例》,湖北省人大常委會制定的《湖北省宗教事務條例》,存在的主要問題包括:一是效力層級低,管理部門利益優先考慮;二是以管理法思維為導向,未充分考慮宗教信仰自由與政教分離。在合憲性審查機制下,憲法和法律委員會應適時啟動合憲性審查程序,對現有宗教法律規范進行全面清理與審查,以宗教信仰自由與政教分離為基本原則,發展出宗教立法違憲審查的基準,在尊重宗教內部事務自治的基礎上,加強對涉外部性事務的違憲審查,剔除與憲法宗教信仰自由條款相沖突的法律規范。
 
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